Мало нам было запретов, ограничений и условий допуска – теперь у нас есть требование о минимальной обязательной доле закупок российских товаров. Мы сколько угодно можем негодовать по поводу импортозамещения в госзакупках. «Хотим закупить качественное иностранное, а нам навязывают российское», − периодически говорят мне заказчики. Возможно, законодатель понимает такие настроения, но продолжает гнуть свою линию. «Импортозаместить» любой ценой – кажется, курс взят именно такой.

Федеральный закон № 44-ФЗ был дополнен нормами о минимальной доле закупок российских товаров ещё в августе 2020 года. С 11.08.2020 и вступили в силу поправки к статьям 14, 22, 33, и появилась новая статья – 30.1. Полностью новая схема заработала с 01.01.2021, когда вступило в силу постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2014. Таким образом, думать о наборе доли нужно уже сейчас, а впервые отчитаться о таком наборе придётся в 2022 году.

Что за минимальная доля?

Идея довольно простая. Правительство РФ определяет, при закупке каких товаров заказчик не может в течение года не купить сколько-нибудь российской продукции. Условно говоря, закупаешь кирпичи – будь добр закупить столько-то процентов кирпичей в год отечественного производства. Постановление № 2014 как раз определило, в том числе, каких товаров касается такая схема и каковы минимальные доли на 2021, 2022, 2023 и последующие годы. При этом речь идёт как о поставке товаров в чистом виде, так и о товарах, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг.

Долю должны набрать все заказчики?

Минимальная доля касается товаров,

при осуществлении закупок которых установлены ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств.

Как следствие, доли неинтересны тем заказчикам, которые не сталкиваются в работе с такими ограничениями. Это, например, малые заказчики, всё покупающие у единственного поставщика.

Кроме того, могут быть заказчики, которые в течение года не проводили приёмку товаров, указанных в перечне постановления № 2014. Сейчас в перечне 107 позиций, и теоретически есть те, кто не покупает ни одну из них. Вероятно, в отношении них будет работать логика «не закупаю – не должен набирать долю».

Как считать долю?

Указано, что доля будет определяться в процентном отношении к объему закупок товаров. Судя по форме отчёта (о нём скажем ниже), речь идёт о стоимости таких товаров в рублях. Например, для компьютеров портативных массой не более 10 кг, таких как ноутбуки, планшетные компьютеры и др. на 2021 год определена доля в 50 %. Допустим, закупаем ноутбуков на 10 млн. руб., будем считать, что конкурентной процедурой с ограничениями. Вывод: в 2021 году нужно закупить ноутбуков из РФ минимум на 5 млн. руб.

Как набирать долю?

В целом пока не ясно, как именно заказчик будет влиять на набор доли, ведь ограничения могут срабатывать или не срабатывать вне зависимости от его пожеланий. Вероятно, закон будет так построен, чтобы вероятность срабатывания ограничений была максимальной. Если строить описание объекта закупки на базе российских товаров, определять НМЦК на основе данных российских товаров и пр., то скорее всего именно их и предложат поставщики.

Речь не идёт о том, что заказчик будет налево и направо отклонять предложения иностранных товаров. Фактически он будет просто исполнять требования законодательства и ... ждать, когда же к нему придут поставщики российских товаров.

Законодатель предусмотрел, что набирается доля только приёмкой российского товара. Товар не принят – доля не набирается. Именно такой подход следует из требований к годовому отчёту:

д) в графе 7 указывается объем российского товара (в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), в отношении которого в отчетном году в реестр контрактов, заключенных заказчиками, включена информация о его приёмке.

С одной стороны такой подход видится «честным»: российские товары должны отгружаться не на бумаге, а в реале. С другой – заказчик становится заложником качества российского товара. Процедура проведена, ограничение сработало, но товар не принят из-за его несоответствия условиям контракта (или разгильдяйства поставщика). В результате доля не набрана.

Что означает «российские товары»?

Мы привыкли к тому, что российское происхождение может определяться по-разному. Это может быть и декларирование участником закупки, и наличие данных о товаре в специальном реестре. Судя по указаниям к заполнению годового отчёта, отчёт будет формироваться автоматически. Например: заказчик в рамках контракта ХХХ принял товара на 1000 руб., поставщик подтвердил, что товар российский, заказчик отразил это в реестре контрактов, когда вносил туда данные об исполнении контракта. То есть важным будет не столько то, что указано в заявке, сколько то, что фактически исполнено.

Также сказано, что для цели достижения минимальной доли закупок заказчиком учитываются товары, происходящие из государств-членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Здесь тоже могут быть разночтения, ведь некоторые ограничения направлены на поддержку исключительно российских товаров. Вероятно, возобладает чисто номинальный подход. Если в реестре контрактов при исполнении будет указано, что товар из ЕАЭС, это будет автоматически падать в копилку.

Как новации повлияют на цены?

Постановлением № 2014 установлены особенности определения НМЦК:

− при определении идентичности и однородности товаров ... заказчик учитывает исключительно товары, происходящие из государств-членов ЕАЭС (в том числе включенные в реестр промышленной продукции, произведенной на территории РФ, реестр промышленной продукции, произведенной на территории государства-члена ЕАЭС, за исключением РФ, предусмотренные постановлением № 616, единый реестр российской радиоэлектронной продукции, предусмотренный постановлением № 878),

а также включенные в каталоге ТРУ ... функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики (при наличии) соответствующих товаров;

− при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заказчик направляет предусмотренный ч. 5 ст. 22 запрос информации о цене товара субъектам деятельности в сфере промышленности, информация о которых включена в государственную информационную систему промышленности.

Как видно, квотирование налагает на действия заказчика в ходе определения, обоснования НМЦК существенные ограничения.

Как новации повлияют на ТЗ?

Аналогичная картина и с описанием объекта закупки.

При описании объекта закупки, осуществляемой в целях выполнения минимальной доли закупок, указываются характеристики российского товара, в том числе содержащиеся в каталоге ТРУ для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Идея понятна, хотя норма звучит весьма размыто. «Характеристики российского товара» − это как? Какого-то одного товара или любых из ЕАЭС? Зачем вообще будут нужны механизмы ограничений, если и ТЗ, и цена будут заранее заточены под российское?

Как отчитываться?

Годовому отчёту посвящено целое положение, утверждённое постановлением № 2014.

Пока будем думать, что отчитываться станут все заказчики, даже те, что не станут в течение года закупать товары из перечня постановления. По крайней мере иное постановлением № 2014 не определено. Также отчитываться придётся и уполномоченным органам и учреждениям, если на них возложены полномочия по исполнению контрактов, в том числе по приемке поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг.

Отчитываться нужно 1 раз в год о результатах прошлого года.

Как уже отмечено, данные отчёта будут формироваться автоматически (см. п. 3 Порядка):

Отчет подготавливается (за исключением случая, предусмотренного пунктом 12 настоящего Положения) в ЕИС по форме согласно приложению автоматически не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным, путем обработки информации, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками, содержащийся в единой информационной системе.

А что же заказчик? Его действия названы п. 4 Порядка:

Заказчик не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным:

а) включает в отчет обоснование (если по итогам отчетного года объем закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, составляет менее размера минимальной доли закупок);

б) подписывает отчет усиленной квалифицированной электронной (за исключением случая, предусмотренного пунктом 12 настоящего Положения) подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика.

Иными словами, обязанность заказчика – подписать и опубликовать отчёт, а также «оправдаться» за ненабор квоты, если она действительно не набрана.

Отчёт по сути будет представлять из себя перечисление всех контрактов, в рамках исполнения которых поставлялись товары из перечня, с указанием, набрана по ним доля или нет и обоснованием ненабора. Доли, таким образом, будут набираться не в совокупности, а по каждому товару и по каждому контракту.

Интересно сформулированы подходы к обоснованию ненабора: в отчёте нужно будет указать цифровой код, соответствующий причине ненабора.

01 - осуществлена приемка товара, происходящего из иностранных государств, по контракту (контрактам), заключенному (заключенным) по результатам закупки (закупок), при осуществлении которой (которых) не подано заявок, содержащих предложение о поставке российского товара;

02 - осуществлена приемка товара, происходящего из иностранных государств, по контракту (контрактам), заключенному (заключенным) по результатам закупки (закупок), при осуществлении которой (которых) возникли предусмотренные нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации обстоятельства, допускающие исключения из ограничений, установленных в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона;

03 - иное.

Кажется, что перечень не охватывает всех возможных случаев и часто придётся указывать неинформативный код 03 – иное.

Что будет, если не набрать минимальную долю?

Это самый важный для любого закупщика вопрос. Пока создаётся впечатление, что вся история с квотированием задумана как исследование, изучение вопроса, как и сколько закупают российских товаров заказчики.

Пункт 9 Положения о порядке проведения оценки указывает именно на это:

Последствием проведения оценки является разработка уполномоченным органом в установленном порядке проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в целях реализации предложений, предусмотренных подпунктом "в" пункта 8 настоящего Положения.

Посмотрели, закупается ли отечественный товар, оценили, сколь успешно, внесли в Правительство РФ предложения по изменению актов в сфере импортозамещения (в том числе и о самой доле).

Проводить оценку будет, как и ожидалось, Министерство промышленности и торговли. Оценивать Минпромторг будет:

а) достижение (недостижение) заказчиками минимальной доли закупок;

б) величину отклонения размера достигнутой заказчиками доли закупок российских товаров от размера минимальной доли закупок;

в) случаи невозможности достижения минимальной доли закупок, указанные в обосновании.

Из перечисленного смущает пп. в: не будет ли оценка носить усмотрительный характер? Заказчик № 1 «хорошо обосновал», а заказчик № 2 обосновал «плохо». Первого мы помилуем, а второго накажем?

В этой связи в целом не очень понятно, зачем в этой схеме конечный заказчик. Влияет на долю он косвенно, менять нац. режимы он не может, отчёт формируется автоматом. Разве без него нельзя было средствами ЕИС мониторить, как движется импортозамещение? Очевидно, можно было.

Возможно, заказчик нужен, чтобы сделать его крайним в вопросе ненабора квоты. Пока я пишу эти строки, на общественное обсуждение уже вынесен проект правок КоАП РФ:

статью 7.30:

а) дополнить частью 16 следующего содержания:

«16. Несоблюдение минимальной обязательной доли закупок российских товаров (в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг) отдельных видов, ‎при осуществлении закупок которых установлены ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств (далее – минимальная доля закупок), –

влечет предупреждение или наложение административного штрафа

‎на должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 рублей»;

б) дополнить примечанием 3 следующего содержания:

«3. Должностное лицо освобождается от административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 16 настоящей статьи, в случае положительной оценки федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным ‎на осуществление оценки достижения заказчиком минимальной доли закупок, обоснования невозможности достижения заказчиком минимальной доли закупок»;

Вот и усмотрительность оценки пригодится: если «нормально» обосновал, то ответственности избежишь.

Как вы уже поняли, история с начала 2021 года будет складываться очень интересная. Наслоения запретов, ограничений, условий, долей, каталогов создают весьма необычные узоры. Остаётся только надеяться, что все эти танцы с бубном не напрасны.